Na początku lat 60. Portugalia była ostatnim z wielkich kolonialnych imperiów, które opierało się falom dekolonizacji, a jej imperium obejmowało...
W niedzielę 22 września odbyły się wybory do parlamentu (landtagu) w niemieckim kraju związkowym Brandenburgia. Są to trzecie wybory do landtagów w...
Adolfo Sánchez Vázquez o moralności i polityce
Jak się powiada Adolfo Sánchez Vázquez, hiszpański filozof zesłany po wojnie domowej do Meksyku,...
Słuchając wypowiedzi polskich polityków, można odnieść wrażenie, że zielona transformacja będzie sprawiedliwa tylko wtedy, gdy będzie powolna....
Piotr Sadzik: Odebranie prawicy monopolu na śmiech to kwestia życia i śmierci
Dorota Jagoda Michalska: Władysław Hasior - dekolonializm, nowoczesność, historia
Jacenty Dędek: Miasto na miarę człowieka
Mariusz Urbanek: Wszechstronnie niewygodny Różewicz
Tomasz S. Markiewka: Nierówności po polsku - liczby już znamy, teraz przemówmy do wyo
Paweł Jędral: Diuna jak Palestyna
Agnieszka Wiśniewska: Kos. Bohater z podręcznika, który został ziomkiem
Galopujący Major: "1670" - serial, który może odmienić polską telewizję
Istnienie demokracji bezpośredniej jest wyrazem dobrej woli ze strony państwa, które chce, aby jego obywatele mogli stanowić o sobie nie tylko na poziomie lokalnym. Współczesne standardy demokratyczne państwa prawnego nie nakładają na państwo obowiązku wprowadzenia tej instytucji i nie występuje nawet w krajach uważanych za wzorcowe, jeśli chodzi o ustrój polityczny. Pomimo pozostawienia ustawodawcom wolnej ręki, powszechnie krytykowana konstytucja z 1997 artykułem 118 ust. 2, upoważniła grupę stu tysięcy obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do przedłożenia pod głosowanie własnego projektu ustawodawczego. Ogólny zapis o wprowadzeniu takiej możliwości został szczegółowo uregulowany ustawą z 24 czerwca 1999 o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688), utrudniając drogę do parlamentu za pomocą licznych wymagań wobec inicjatywy i samego projektu.
Sama konstytucja wymienia materie, jak zmiana ustawy najwyższej i projekt budżetu państwa(2), w sprawie, których sto tysięcy obywateli jest zmuszone milczeć. Zrozumiałym jest pozostawienie finansów publicznych w gestii Rady Ministrów, ale brak możliwości obywatelskiej zmiany konstytucji w świetle kulturowego kontekstu konstytucjonalizmu i idei umowy społecznej wydaje się na pierwszy rzut oka kuriozalne. Ustawodawca najpewniej chciał zapobiec pochopnym zmianom, ale nic nie stoi na przeszkodzie wprowadzenia specjalnych wymagań dotyczących ilości podpisów lub konieczności uzyskania poparcia organów państwa (np. prezydenta). Projekt podlega przecież weryfikacji w Sejmie, co wyklucza nieprzemyślane nowelizacje. Ustawa zasadnicza, która określa nie tylko ustrój, ale aksjologiczną podstawę funkcjonowania państwa powinna być w pierwszym rzędzie poddana ocenie ludzi od których parlament ma swoją legitymację.
Dzięki talentowi legislacyjnemu naszych prawodawców najprostsze sprawy organizacyjne wymagają dużych nakładów czasu: potrzebny jest przede wszystkim komitet zdolny do zbierania podpisów, kontakt z Marszałkiem Sejmu, przyjmowanie datków, pilnowanie poprawnej księgowości, organizacja pracy specjalistów zajmujących się pisaniem znowelizowanych przepisów i pozostałych elementów wniosku ustawodawczego, a przede wszystkim do skutecznej promocji samej inicjatywy wśród obywateli i środowisk związanych z polityką. Inicjator musi zarazić swoim entuzjazmem dużą i oddaną grupę, by jego przedsięwzięcie nie spaliło na panewce. Od komitetu wymaga się rejestracji po zebraniu pierwszego tysiąca podpisów oraz wyznaczenia przedstawiciela, który będzie reprezentować inicjatywę podczas prac nad projektem w parlamencie. Trudno pogodzić takie zobowiązania z pracą zawodową, nie mówiąc już o osobach, których sytuacja materialna jest zła właśnie przez fatalne prawo i opieszałość organów państwowych.
Według polskiego ustawodawstwa osoba decydująca się na walkę o swoją wizję prawa powinna być bardzo zamożna. Lista kosztów koniecznych dla przygotowania samego wniosku jest imponująca. Konsultacja prawnicza, zbędna przy pisaniu niektórych projektów(3), jest nieodzowna dla stworzenia założeń aktów wykonawczych. Pomocy ekonomisty wymaga napisanie prognozy skutków ekonomicznych, społecznych i prawnych oraz wyznaczenie źródeł finansowania akceptowalnych dla władz państwowych. Źle napisany projekt skutkuje odrzuceniem przez Marszałka z powodu niepoprawności formalnych lub negatywnej opinii Rady Ministrów, która praktycznie kończy życie takiej inicjatywy(4).
Co ciekawe, największe koszty generuje niezrozumiały obowiązek zebrania podpisów w ciągu nie dłużej niż trzy miesiące. Zastanawiająca regulacja wymusza na komitecie szeroko zakrojoną kampanię informacyjną oraz zatrudnienie pracowników do promowania inicjatywy i zbierania głosów. Gdyby nie pośpiech, komitet oraz osoby zaprzyjaźnione mogłyby w ciągu roku same zebrać konieczne podpisy, martwiąc się tylko o dobre przyjęcie projektu. Zrozumiała jest chęć ustawodawcy, aby każdy projekt obywatelski cieszył się należytym szacunkiem w czym pomóc może tylko bardzo duże poparcie społeczne, ale zniesienie tego przepisu prawdopodobnie nie spowodowałoby potopu legislacyjnej twórczości obywateli, więc za sztucznym powiększaniem kosztów inicjatywy obywatelskiej nie stoją żadne racje. Z prawnego punktu widzenia trudno uzasadnić, dlaczego sto tysięcy podpisów pod projektem ustawy złożonych w krótszym czasie miałoby być lepsze od takiej samej ilości podpisów uzyskanych w czasie dłuższym. Bez tego ograniczenia inicjatywa obywatelska przestałaby funkcjonować jako przywilej środowisk, stowarzyszeń lub grup ludzi dobrze wykształconych i bogatych, ale stałaby się prawem zwykłych obywateli i poszczególnych osób, co na pewno przyczyniłoby się do zwiększenia wpływu obywateli na proces legislacyjny.
Najwyższa skuteczność w eliminacji potencjalnych inicjatorów cechuje brak pomocy prawnej ze strony Sejmu. Logicznym wydawałoby się oddelegowanie pracownika Biura Prawnego, który określiłby, czy projekt jest wart tyle co papier na którym jest wydrukowany, opisałby wygląd kolejnych etapów procesu legislacyjnego, doradziłby co można zmienić w projekcie i zasugerował jakie zastrzeżenia mogą mieć posłowie. Osobom decydującym się na zainicjowanie procesu legislacyjnego zapewne nie brak podstawowej wiedzy prawnej, niemniej taka konsultacja byłaby gestem dobrej woli ze strony sejmu oraz wyrazem otwartości na inne środowiska. Wnioskując z liczby inicjatyw obywatelskich, nie kosztowałby to dużo, zresztą demokracja nie jest polem do szukania oszczędności.
Uchybienia w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli skutecznie zatrzymują rozwój demokracji bezpośredniej w Polsce. W konsekwencji tylko osiem takich projektów (na 686)(5), które trafiło w tej kadencji do Sejmu i żaden nie został przez Wysoką Izbę zaakceptowany. Większość z nich pochodzi z poprzedniej kadencji, gdzie po pierwszym czytaniu nie doczekało się zakończenia prac w komisjach. Parlamenty poprzednich kadencji mogą się pochwalić rozpatrzeniem projektów obywatelskich, a nawet włączeniem ich do polskiego systemu prawnego: ogółem takich ustaw jest pięć - dwie w III kadencji i trzy w IV(6). Okazuje się, że istniejąca od dwóch lat IV RP jest jedynie antyelitarna, a nie egalitarna – obywatelski głos w parlamencie nigdy nie doczekał się drugiego czytania. Jeśli sejm chce się pozbyć niewygodnego projektu to przenosi prace nad nim na koniec kadencji, kiedy w parlamencie panuje nastrój jak na tonącym okręcie, posłowie zaś zajmują się wyłącznie swoją przyszłością zawodową. W przypadku projektu ustawy inicjatywy obywatelskiej taka strategia jest nieskuteczna, ponieważ sejm następnej kadencji ma obowiązek wszcząć od nowa proces legislacyjny, co, teoretycznie, ma zagwarantować rozpatrzenie projektu. Ustawodawca wprowadzając te przepisy miał dobre intencje, ale niestety okazał się bardzo niekonsekwentny: projekt przechodzi z pierwszej kadencji na drugą, ale z drugiej na trzecią już nie. W efekcie projekty obywatelskie czekają po prostu dwa razy dłużej na informację, że nikogo nie obchodzi ich inicjatywa. Analogicznie, dziwny wydaje się przepis o konieczności rozpatrzenia pierwszego czytania projektu obywatelskiego na posiedzeniu plenarnym. W praktyce oznacza to stratę czasu na słuchanie popisów oratorskich posłów, którzy przez dwie godziny przerzucają odpowiedzialność za uchybienia w danej materii na konkurencyjne partie, aby w końcu oddać projekt do komisji sejmowej. Wątpliwa nobilitacja, wiedząc, że ustawa nie chroni przed trwającym często kilka lat przedłużaniem prac w komisjach.
Można uznać taką stanowczą ocenę powyższej ustawy za grubą przesadę – obywatelskie projekty są zupełnie nowym zjawiskiem w polskim życiu społecznym, a napisanie perfekcyjnego prawa bez wieloletniej praktyki w danej materii graniczy z cudem. Dodatkowo, osiem projektów na kadencję w demokracji, która niedawno osiągnęła pełnoletność to niezaprzeczalna oznaka zmian na lepsze. Gorzej, że pozytywne elementy polskiej demokracji bezpośredniej są wynikiem chorobliwej determinacji obywateli, którzy nie dali zrobić z siebie wariatów i bronili swojej wizji rzeczywistości. Instytucje publiczne nie pomogły im w żaden sposób i choć trudno mówić o represjach lub łamaniu prawa, to jednak widać brak wyrobienia parlamentarnego i wrażliwości na wartości demokratyczne wśród klasy politycznej.
Polski model demokracji skutecznie leczy ludzi z idealizmu. Obywatele nie domagają się by każdy ich projekt stawał się automatycznie prawem, lecz by dano im możliwość wypowiedzi tak jak w każdym demokratycznym kraju. W dobie ogólnego narzekania na alergiczne podejście Polaków do władzy oraz instytucji państwowych, potrzebie budowania społeczeństwa aktywnie uczestniczącego w życiu politycznym i społecznym, niskiej frekwencji wyborczej i rozpadzie więzi społecznych małe grono osób, które decyduje się po prostu działać może liczyć ze strony parlamentu najwyżej na śmiech. Dla ludzi, którzy uważają, że polityka to nadal sztuka dobrego rządzenia, mająca wiele wspólnego z cnotą sprawiedliwości a nie kurwiki w oczach, szafy Lesiaka, wanny Wassermanna oraz złote myśli posła Cymańskiego jest wyraźnie coraz mniej miejsca na scenie politycznej.
Patologia polskiej polityki nie polega na kiepskiej klasie politycznej, przestępcach wśród najwyższych urzędników państwowych, populizmie, słabej świadomości politycznej obywateli czy braku zainteresowania drugim człowiekiem, ponieważ są to symptomy charakterystyczne dla każdej młodej demokracji lub w ogóle dla dzisiejszego kapitalizmu. Najpoważniejszy problem stanowi brak zdrowych mechanizmów selekcji ludzi wartościowych i spełniających się w danej roli. W naszym kraju nie opłaca się pracować dla dobra wspólnego, ponieważ zostanie to uznane za oznakę słabości. Widać to doskonale na przykładzie inicjatywy obywatelskiej, gdzie każdy projekt jest kwitowany pukaniem w głowę i niedowierzaniem, że ktoś traktuje to prawo, ten kraj i ten cały parlament na tyle poważnie, że chciałby coś dla niego robić. Polska nieufność nie wynika z narodowo-historycznego zakompleksienia, ogólnoświatowej znieczulicy czy syndromu homo sovieticus, jak twierdzą różne mądre głowy, ale z tego, że jesteśmy ciągle i z żelazną konsekwencją oszukiwani. To instytucje publiczne mają alergię na swoich obywateli, a nie odwrotnie.
Przypisy:
1. Odwołuje się do oceny charakteru narodowego Polaków wygłoszonej w filmie "Jak to się robi", autorstwa Tymochowicza. Nie użyłem cytatu, bo wypowiedz była dość wulgarna.
2. Konkretnie art. 3 tej ustawy w brzmieniu: "Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw, dla których Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza". Wyłączne właściwości wymienione w konstytucji:
Rada Ministrów – w sprawie "ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo" (Kon. Art. 221) Sejm, Senat Prezydent – w sprawie zmiany konstytucji (art.235 ust. 1, tamże).
3. Czasami nowelizacje wnioskują jedynie o zmianie jakiegoś detalu np. liczby, daty, jednego słowa lub wykreślenie albo zastąpienie jakiegoś artykułu. W takich wypadkach zatrudnianie prawnika do pisanie projektu jest zbędne.
4. Dokładne wymagania jakie stawia prawo przed projektem ustawy wymienione są w regulaminie Sejmu RP: art. 34 i inne.
5. Źródło: www.sejm.gov.pl, stan na 01.09.2007.
6. Przyjęte w III kadencji: o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051); o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz.U. 2001 Nr 128, poz. 1404); Przyjęte ustawy w IV kadencji: o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 167, poz. 1397); o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, ustawy o zawodzie lekarza oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz.U. 2004 Nr 92, poz. 882); o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. 2004 Nr 120, poz. 1252).
Łukasz Kossakowski
